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大阪市の生活保護でいま、なにが起きているのか 生活保護「改革」の牽引車 情報公開と集団交渉で行政を変える! みんなのレビュー
- 大阪市生活保護行政問題全国調査団 (編)
- 税込価格:1,540円(14pt)
- 出版社:かもがわ出版
- 取扱開始日:2014/11/05
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2021/03/17 00:00
投稿元:
大阪市の生活保護でいま、なにが起きているのか
大阪市生活保護行政問題全国調査団/編
かもがわ出版
2014年11月10日発行
執筆者
普門 大輔(弁護士/普門法律事務所所属)
小久保 哲郎(弁護士/あかり法律事務所所属)
鈴木 節男(弁護士/あかり法律事務所所属)
楠 晋― (弁護士/京橋共同法律事務所所属)
喜田 崇之(弁護士/関西合同法律事務所)
松崎 喜良(神戸女子大学教授)
大田 耕吉郎(全大阪生活と健康を守る会連合会会長)
寺内 順子(大阪社会保障推進協議会事務局長)
米村 泰輔(関西合同労働組合執行委員)
木下 秀雄 (大阪市立大学法学研究科教授)
大阪市の生活保護費が、2012年に22年ぶりのマイナスになった。
一見、いいことじゃないか、と思われるかもしれない。生活保護申請が日本一通りやすいとか、暴力団が不正受給しているとか噂されてきたが、大阪から距離のある地域の人たちには、最もらしく聞こえたかもしれない。
地元、大阪の最後のセーフティネットでなにが起きているのか、これは他人事ではない、自分もいつそういう身になるかわからない、そんなこともあってこの本を読んでみた。
この本によれば、大阪市で生活保護を受けているのは、高齢者世帯は増加の一途、高齢者世帯以外は2011年度に増加にブレーキがかかり、2012年以降は高齢者世帯の増加を上回る規模で保護世帯が減少している。大阪市福祉局が、高齢者世帯以外の保護世帯を稼働年齢層と“想定"し、この層に対するきわめて厳しい姿勢と強い方針でその抑制を図った結果のようだ。
区役所の窓口で申請をさせない「水際作戦」、申請を受け付けても、「助言指導」の名のもとにハローワークに週3回以上いき、週に1回は面接を受けろという病気で働けないような人にまで過酷な条件を突きつけ、申請を却下する違法な指導を展開。
現在、大阪市内の一部の福祉事務所(西成区、浪速区)では、福祉事務所内の相談ブース内に、監視カメラが設置。また、浪速区では、相談ブース内に、相談者が録音等記録することを禁止する旨の張り紙が貼られており、また、「不当要求断回拒否!」等と記載された大阪府警のポスター等も。待合スペースにも、生活保護の不正受給に関する報道記事が何件も掲示。
これらの張り紙、監視カメラ等により、浪速区の相談ブース内は、威圧的・異様な雰囲気になっていて、およそ安心して生活に関する相談をできるような雰囲気ではなく、まるで警察に取り調べられているような気持ちになって、申請に対する心理的な抑止につながりかねない。
生活困窮者を誤った説明によって申請をさせずに追い返してしまう違法な水際作戦や、生活保護をいったん受理しながらも同時に行き過ぎた就労指導を行っていたケースが明らかに。生活に困窮して福祉事務所を訪れた人に対して、安心して相談ができないという威圧的な状況を作り出すことも、そのような水際作戦の現れの一つと言えるかもしれない。(86-87)
その実践には、大阪市が作った「申請時の助言ガイドライン」と「適正化マニュアル」という手引書の存在があった���
大阪市のやり方に厚労省も問題だと指摘。もちろん根拠は憲法25条。しかし、橋下市長は間違いを認めたものの、最後には憲法25条を変える必要があるとまでテレビで答えていた。
ただし、これを橋下市長だけのせいにしてはいけない。市長を変えれば解決するなどと思ってはいけない。「申請時の助言ガイドライン」も「適正化マニュアル」も、平松市長の時代に作成し、実践に使われ始めたのだから。そして、大阪市職員の「平目化」によって市民を見ないで市長や上司ばかりを見ている姿勢も大きな問題だと指摘している。
(メモの一部)
▼いろいろとえげつないことが行われている。
(生活保護者は医療費の自己負担分も出してもらえるが、それを減らそうとしている大阪市は)歯科治療を受けたいという生活保護利用者に対して、ケースワーカーが「口を開けてみ」と発言したり、風邪をひいたので病院で診察を受けたいと希望する生活保護利用者に対し、「市販薬で済ませるように」などと発言して医療抑制が行われている事例も確認(23-24)
(介護保険の1割自己負担分も出してもらえるが、それも大阪市は減らそうとして)
①生野区
ポータブルトイレの購入代金と住宅改修の一部負担金について、ケースワーカーから「住宅改修と福祉用具購入について支払余力がある方には負担をおねがいしている」と言われたので、利用者に確認し、介護保険1割分の自己負担をしてもらった。
②阿倍野区
福祉ベッドを自費で購入するように求められた。
③西成区
浴室椅子の購入時に1割負担を出せない、自己負担をするようにと言われた。
④浪速区
往診や訪間歯科のプランについて必要性を強く問われるが、ケースワーカーはご本人の状態を全く把握しておらず、ただ単に必要ないと言われることに対して怒りを持っている。
手すり設置の住宅改修が自己負担となった。少ない保護費で食事をきりつめて対応されており、大変だと感じた。
⑤生野区
住宅改修や福祉用具の1害」負担分について、原則自己負担が必要であり、自己負担ができない場合はその理由が必要と言われる。そのため、生活保護開始時に提出している生保開始届を毎回提出している。同じ書類を記入、提出しなければならず、手間と時間の負担増である。
西成区で以下のような事例。
脳梗塞の後遺症で右上下肢マヒがあり、歩行や段差の上り下りが困難。要介護度3。ケアマネが室内と共同トイレの移動用に手すりをとりつけ、玄関にスロープを設置しようとしたところ、ケースワーカーが共同スペースの手すりの設置を認めず、スロープのみの設置となった。その後もケースワーカーから杖や歩行器の利用ではダメな理由を記載した資料の提出を求められ、提出する。見積もり(改修費7万8千円)を提出した際、ケースワーカーがケアマネに対し「上からの指示で、本人の生活保護の残金があれば、そこから1割負担(7800円)を出してくれ」と述べ、1割自己負担を前提条件として住宅改修が許可された。(64-66)
橋下市長は、2014年6月26日のぶら下がり取材で「介護給付で本来本人に負担させてはいけないものを負担させてしまった。これもルール違反です。これも申し訳ないです。だからこれ��現場でしっかリルールを守ってやらなければいけないですね」として、介護扶助の自己負担が違法であると明確に認めた。(72)
▼おお、これは他人事ではない!
生活保護の改正法には、扶養義務者に対する扶養圧力を強化する内容の規定も盛り込まれているが、先取りするかのごとく、大阪市は2013年11月8日、「生活保護受給者に対する仕送り額の『めやす』」(以下「めやす」)を独自に策定。
扶養義務者の年収に応じた仕送り額の具体的金額の目安幅を設けたもの。たとえば、年収600万円の給与所得者の場合、生活保護を利用する親や兄弟に月額5000円~3万4000円、離婚した元妻が一人で子どもを育てている場合、その子が14歳以下であれば6万円~8万円(15歳~19歳であれば8万円~10万円)の仕送りが適当。また、扶養義務者の年収が最低生活費に満たない場合であっても仕送りを求める内容となっており、その金額は、たとえば年収が100万円しかない場合でも、親や兄弟に対しては月額最大1万5000円、離婚した妻が育てている子に対しては1万円~2万円が適当とされている。(49)
▼不正受給の実体、実はこんな感じ
住吉、東成、都島、鶴見、平野、淀川、住之江の7区につき、近年の大阪市各区の生活保護法施行事務監査資料を分析したところ、返還額3万円満のものが23.2%あり、10万円未満は実に44.3%を占め、全体的に徴収金額が低額なものが半数程度。また、徴収金額が数百円、数千円と極めて低額であるにもかかわらず法78条徴収決定が下されている事例も多数見受けられました。具体的には、例えば、平成23年は平野区で223円の徴収決定事例、平成23年は淀川区で270円の徴収決定事例、住之江区で345円の徴収決定事例、平成24年は住吉区で150円の徴収決定事例があった。(83-84)
法63条返還決定か、法78条徴収決定かによって、法律的にどのような違いがあるのか。今回の法改正により、大きな違いが。まず、法78条徴収の場合は、実際の収入の1.4倍の加算徴収が可能。法63条返還の場合は、このような規定はない。また、法78条徴収の場合、破産法上の非免責債権となり(法78条4項)、仮に保護受給者が破産しても、返還義務を免れることはできない。法63条返還の場合は、破産をすれば免責。さらに、法78条徴収の場合、保護金品からの徴収(いわゆる天引き)が可能、重罰化された刑罰規定が適用されうる(法85条)という違いがある。(85-86)
(覆面対談)
調査団
なぜ150円で不正受給になるのか?
CW (ケースワーカー)
通帳に入金があれば未申告なら不正受給。少額は府民共済の割り戻し金などがある。うちでは、収入申告に0円と書いてあれば、他の収入が発見されれば全て不正受給だと言われている。
CW 銀行の本店に29条照会をかければ全ての支店の日座が出てくる。本人も覚えていない口座もある。休眠口座も出てくる。それらは少額でも不正受給となる。事務作業も増える。
▼密告制度も決めている
2011年1月、違法な「保護中請時における就労にかかる助言指導のガイドライン」(以下「申請時の助言ガイドライン」)を作成し、全区に対して稼働年齢世帯の申請を厳しく制限するよう指示。稼働年齢層の排除が強まる。そして同年3月には、「生活保護を適正に実施するにあたって~不正���覚から告訴まで~」(以下「適正化マニュアル」)を作成、ここから「不正受給」の摘発・刑事告発が強化。
「適正化マエュアル」(開示請求しても半分が黒塗り)では、はじめの「密告制度」で、「近隣住民などからの通報による発見=情報があれば、当該保護者と面談し、できるだけ詳しく聞き取る」ことを重視すると書いてある。
「受付・面接員の対応」では、「真実を追求することにより、虚偽の内容で申請しようとしていないかを見破るとことができる」とし、「やましいことがあれば人間は必要以上に嘘をつく〔略〕申請時に嘘をつくことによって、本来支給する必要のない生活保護を支給させる(騙し取る)ことになれば詐欺罪になることを念頭に置いて対応する」よう指示。さらに「相談者からの話しを疑いもせずにうのみにするようなことはないように〔略〕最初から疑ってかからない限り、短時間の調査では不正を見抜くことは困難〔略〕受給者には『簡単に騙せない』ことを知らしめる〔略〕(ことを)職員全体で共有する」とし、そして「受付面接の心構え」というのは、「不正等を行ったり、関与した場合については、市として告訴等を行うことがあることも説明すること!」とわざわざ書体をゴシック体にして強調。(105-106)
▼区長にお任せ!もやばい
此花区長は応募論文の中で、「(生活保護の)支援を受けている人を成長させるには、援助を切り離すことも選択肢の一つであり、支援で暮らし続けることは人間的尊厳を失うことにつながり、『働きたくても働けない人』だったものが、『働かない人』に変化していく」と述べている。
免職になった鶴見前区長は、同区公式ホームページに、「生活保護費をサービス提供の対価としてとらえます」「受給者による労働の対価と捉える」と書き、生活保護利用者は「区のサービス提供に協力をしていただく」「介護・保護、子どもの世話、夜の見回り、公共施設の点検管理、まちや施設の清掃、ごみの分別、給食の補助等々さまざまな分野が考えられる」と、生活保護法無視の発言をして問題に。(109)
本局の保護課が区の保護行政にほとんど指導できなくなった。たとえば2013年末の交渉では、T区の保護費の見込み認定(月末の賃金が幾らになるだろうからという予測のみで、月初めに支給された保護費から先に差し引いた金額)の問題を市側に問いただすと、担当者は「それは違法です」と回答。私たちは区に指導をするよう求めると「それは区でやって下さい」と言った。みんな唖然。本局は違法であっても指導・是正ができない。本局は完全に機能不全に。(101)
▼興味深いおまけ情報
この本の第三章はおまけのような章だけど興味深い
今回の調査で大阪市に情報公開請求をした経験から
情報公開請求のコツ
情報公開。公文書開示請求の際に知っておくといいいくつかのコツがあります。
・どんな文書があるのかがわからない場合や文書名を指定できない時は、抽象的な表現で請求します。上述の①がまさにそうですが、課長会議、係長会議という名前の会議があるのかどうかもわからない場合は、「生活保護に関する会議など」の「資料のすべて」としておくと、申請後に担当課から「こういう資料でいいでしょうか」「���の資料のことでしようか」という連絡がきます。
・必ず「いつの資料か」という限走をしておく必要がありますので、たとえば「2013年4月から12月までの」というように明記しましょう。
・個人情報ははじめから「のぞく」としておきましょう。ただ、公務員名は個人情報とはなりませんので、基本的に公開されます。
・上記⑤は結果的に情報提供という形で送られてきました。個人情報もなく、黒塗りなどを一切しないでいい文書の場合、このような形で公開される場合があります。なお、情報提供となった場合は「申請」を取り下げます。コピー代(1枚10円程度)は不要となります。
(122)
公開請求資料には、
①監査を受ける自治体が厚労省に提出する監査資料(以下、監査資料)
主要な基本データはここに級じられている。
②厚労省の監査結果(以下、監査結果)
これは数ページの短いもの。
③当該自治体の改善報告(以下、改善報告)
これは各自治体が指摘を受けた点をどのように改善したのかが記載。
の3つがくるが、③はあまり読まなくていい。厚労省から指摘を受けた各自治体が“このように改善しました”という報告書で玉虫色の行政用語に満ちたもの。読むだけ時間の無駄であることが多いのが実態。
①監査資料本体と②添付資料が来るが、②には基本データ以外のものが添付され、淀川区の本庁に対する批判(資料3-⑥)など今回の宝の山はここから発見。(124-125)
●請求資料から出てきた淀川区による本庁批判
77.質疑・要望について
《質疑》
特になし
《要望》
平成12年度以降、大阪市独自の対応として稼働年齢層の一般ケースと高齢ケースとに分別し、CW(ケースワーカー)も平成16年度以降 「調整・支援を主とするCW」「事務を主とするCW」の位置づけがあつたかと思う。
しがしながら、いつの間にかその位置づけが崩れ、60歳~ 64歳までの一般ケースが高齢ケースに移行したのに伴い、収入更改。みなし2号被保険者の介護処理事務等事務量的にもかなりの負担増となっている。こうした中で、平成12年度当初、一般は1:60高齢は1:350として大阪市独自配置基準が開始。現在は配置基準がいつのまにか1:70・1:380に後退している結果となっている。厚労省は1:80という対応での監査基準としているところで、大阪市と厚労省との基準の違いについて、また、現在のCWの位置づけの違いを詳細に説明願いたい。
以上の経過からも、CWの配置基準を早急に厚労省基準に戻していただきたい。CWの精神的・体力的負担増による、病気欠席が多いのも大阪市独自の基準配置が起因しているものと判断する。
回答) 要員配置基準の見直しについては、職員を増員することが非常に厳しい状況にあるが、現行の体制が決してよいとは考えていない。プロジェクトチームで議論をしているところであり、今後いかに効率的に業務をしていくのか、引き続き協議をしていく。
●請求資料から出てきた浪花区による本庁批判
【保護課(■■■■係長)】
どうしてもやむを得ない場合、SV及びCWにより保護費の持ち出しを行うことがあるとお聞きしたが、こういった状況が発生した場合、事前に決裁等を行うなど、事故防止のための方策を検討する必要��あるのではないか。
〔浪速区(■■課長)】
現金を持ち出す場合、必ず届け出させることとし、所内に周知徹底する。
【保護課(■■■■係長)】 】
自立支援給付該当可能性確認台張について、濃速区では作成されていなかつたので、介穫保険の校保険者ではない被保護者については必ず整備するようお願いしたい。
【浪速区(■■課長)】
今まで台帳が作成されていなかった。今年度から取り組んでいく。
【浪速区(■■課長)】
この間、任期付職員が導入されたこともあり、CWが短い期間で異動するので、今まで培ってきたものが継承されていかないことが問題だと感じている。
【浪速区(■■代理)】
昨年度も年度途中で2名辞めてしまったと大阪市の雇用条件が悪い。他市の方が条件が良いので、優秀な人がそちらに移ってしまう。また辞められてしまうと因ると思うと、管理職も厳しい指導ができない。
そもそも、大阪市が80対1という国の基準でケースワーカーの配置をしていないところに、指摘率の高さの原因があるのではないか。
【保護課(■■代理)】 ・ .
ご指摘のとおり、リーマンショック後の技保護世帯の急増に対応するため、目の前の状況にとにかく対応しなければならなかった。そのため、人材を育成する観点が後回しになっていたのは事実であり、保護課としても問題があることは認識している。
(134-135)
▼覆面対談
CW
任期付CWは、CWのおおよそ4分の1を1占める。優秀な人もそうでない人もいる。いろいろな職場を転々として市に雇われる。半年や3ヵ月という任期付きもあり、仕事を覚える暇もないし、教えてもすぐ辞めるということになるので教えられない。どうしても補助的な仕事になる。中途退職もあり欠員が日常化している。
CW
私は2年任期付CWで今年2年H。先苓には5年任期CWも。職員より長い人も増えている。知識はたくさん持っているのに、処遇に不満がくすぶっている。うちでは任期付CWの方がしんどいケースを持たされる。任期が終わったら辞めるので、職職員が持たない地区や配置で余ったところなど簡単に地区を変えられる。先輩の任期付CWには何でこんな扱いを受けるのか、という声も。任期付きと 本般職員で満があると感じる。
CW
正規職買の質の悪さもある。マジメで仕事のできる任期付CWは、仕事のできない職貝を見て腹を立てている。
(139)
就労支援の業者は、就労が可能な「おいしい」ケースは引き受けてくれるが、時間がかかりそうな人、就職できそうにない人はCWに返される。背中を押してうまくいく人や自分たちの就労支援に来る人は受けてくれる。しかしその人が求人先の面接を二回キャンセルしたら、「もう無理」とCWに返される。知的障害のある人や、DVを受けたお母さんなどになると難しい。こちらが支援を必要とする人はだいたいそういう人なのにそこをやってもらえない。また、就労支援員によっても支援の仕方が異なる。力量に差がある。(141)
CW
本来、困ったときは経験のある先輩CWと一緒に行くのが、一番丸く収まる。利用者にとってどうしたらいいのか教えてもらうのが、自分にも本人にも一番いい。そのことを若い人は教えてもらっていない。怖いと自分が感じれば警察OBに頼むとなっている。CWが正しい知識を持っていないので、刑務所から出てきた人は怖い、薬物の人は怖いという日で見てしまう。
人間関係をうまく結べない人に、警察官OBを通れて行ったらさらにもめた、ということもあった。また日常の仕事中の忙しいときに警察官OBが話しかけてくる。それよりDVや精神障害に詳しい人がいてくれた方が良い。弊害はほかにもある。覚醒剤の疑いがある人のところに行ったらすごく部屋の中を見る。身分証明書を提示しないとか、利用者から部屋に入るのを断られると、何かあるぞと疑う。職業的な感覚が違う。(143)
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